國際組織對數字普惠金融監管的探索綜述

    本網訊：根據2016 年全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI）的定義，“數字普惠金融”泛指一切通過使用數字金融服務以促進普惠金融的行為。它包括通過部署數字手段，為金融服務缺失或不足的群體提供一系列正規金融服務，匹配他們的需求，對客戶而言成本可負擔，對提供商而言商業可持續。數字普惠金融涵蓋的金融產品和服務包括：支付、轉賬、儲蓄、信貸、保險、證券、電子貨幣、付費卡以及常規銀行賬戶等。

    一.國際金融組織參與普惠金融監管標準制定的情況

    數字普惠金融還處在不斷發展階段，在統一技術標準、跨境跨業監管協調、數據安全、消費者保護、避免“去風險化”導致的金融排斥等方面面臨著新的挑戰，各國沒有統一的監管標準。國際標準制定機構加大力度推廣普惠金融標準，以實現保護金融體系穩定性和完整性以及金融消費者利益的目的。 

    （一）全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI）

GPFI是G20協調人渠道中組建的一個包容性合作伙伴組織， 目的是促進個人和企業的金融可獲得性，執行2010 年首爾G20 峰會制定的《G20 普惠金融行動計劃》。2014 年，按照G20 領導人的要求，GPFI 對2010 年的行動計劃進行了更新， 提出未來5 年GPFI成員在普惠金融方面最需要采取行動的領域， 包括：創新、提高婦女經濟地位、數據統一、與私營部門合作、宣傳和推廣。2015 年9 月，GPFI 發布了《普惠金融全球標準制定白皮書》（以下簡稱“白皮書”），總結了全球金融行業標準制定機構對普惠金融的態度及在其中所起到的重要作用. 

    （二）巴塞爾銀行監管委員會（BCBS） 

2013 年， 巴塞爾銀行監管委員會批準在巴塞爾協商小組下設金融普惠工作小組，以了解其成員國和非成員國的國情及約束條件，以及普惠金融相關的市場特征。2015 年，該工作小組在應用《巴塞爾有效銀行監管核心原則（修改版）》的基礎上，為從事普惠金融的銀行和其他存款機構，準備了《與普惠金融相關的機構監管行為》， 指出了數字金融催生出許多金融產品／ 服務創新，銀行業監管面臨新的挑戰。該指導文件建議金融機構以巴塞爾協定內的授信5P 原則為標準依據，制定風險控制體系，強調控制杠桿、提足撥備，構建全方面風險管理體系，強化公司治理。 

    （三）支付和市場基礎設施委員會（CPMI） 

支付和市場基礎設施委員會致力于解決零售支付問題， 其中包括與金融普惠性相關的支付問題，如匯款和第三方零售支付。為了分析金融普惠性中支付及相關服務的作用，CPMI 和世界銀行集團專門成立了金融普惠性支付特別工作組（PAFI 特別工作組）。2015 年9 月，CPMI 與世行聯合發布了《普惠金融的支付問題（征求意見稿）》，指出支付作為金融服務的重要環節，不僅使金融消費者受益，更加充當了金融基礎設施中各部分之間的潤滑劑。日趨完善的國家支付系統（NPS）將促進國家普惠金融發展，平衡交易賬戶使用的深度及廣度，降低使用成本。 

    （四）金融行動特別工作組（FATF） 

現有的反洗錢體系迫切需要反思金融排斥風險，改進可能抑制普惠金融發展的政策規定，應對普惠金融發展創新所帶來的潛在洗錢風險，構建更加靈活的反洗錢監管框架。對此，國際反洗錢專業組織金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF） 于2010 年6 月與亞太反洗錢小組（APG）、世界銀行密切合作，廣泛聽取FATF 觀察員以及非FATF 成員和私人部門的意見， 于2011 年6 月發布《反洗錢和反恐怖融資措施與金融普惠性》的指引，提出普惠金融與反洗錢措施應該互相補充，并最終構建更加安全強大的金融體系。該指引于2013 年進行修改，融合到FATF 關于《反洗錢、反恐怖融資和反擴散融資國際標準》新四十條建議中，其核心是要在涉及普惠金融發展的目標中全面推行風險為本的方法，支持反洗錢當局制定綜合、平衡的反洗錢和反恐怖融資措施。 

    （五）金融穩定理事會（FSB） 

金融穩定理事會認識到金融普惠性的目標與金融監管的傳統目標之間的重要聯系，強調金融消費者保護非常重要， 需要對新興市場及發展中經濟體（EMDEs）監管改革進行督促，就金融機構和影子銀行不當行為處置機制達成共識。2015 年11 月， 金融穩定理事會向G20 遞交《G20 銀行間服務報告》，首次提出將與其它機構共同研究普惠金融，認為FATF 對金融消費者保護的研究世界領先，期望與FATF 共同研究并發布《反洗錢反恐融資及普惠金融政策指南》。 

    二.GPFI《白皮書》對數字普惠金融的主體研究 

    《白皮書》認為數字技術的引入使非銀金融機構及非金融企業更加活躍， 如移動網絡運營商（MNOS）和大型零售連鎖機構，但也帶來了新的風險，具體包括運營、結算、流動性、信用、消費者保護和反洗錢及反恐融資等風險。因此，發展普惠金融體系要瞄準普惠金融監管發展，通過建立全面均衡性監管，適時開展風險評估，提升金融消費者保護力度，激發金融市場活力。 

    （一）均衡性監管 

標準制定機構均衡性原則（Proportionating）強調“適度”， 監管的成本相對于監管措施意欲防范的風險而言不應過高（雖然這兩方面都很難衡量，而且監管機構、金融服務供應商和消費者之間很可能對此有不同意見）。均衡性監管在金融機構監管中的運用， 有助于監管機構既能接受金融體系與金融服務提供商的廣泛差異性（包括有能力為原本排除在金融服務體系以外的客戶提供服務的實體）， 又能兼顧金融穩定性、完整性以及消費者保護的雙重目標。保持兩方面平衡更加有利于降低服務成本，提高金融服務可得性。 

監管機構需要投入更多的時間和資源了解普惠金融的發展特征與風險，實施均衡性監管，監管人員之間需進一步協調合作，監管人員、非金融機構和其他利益相關者之間需開展對話， 共享數據和研究成果，進行跨境合作。盡管監管者從本國市場以及國際上正在研究數字金融，但只能從既往的銀行業與非銀行業金融機構監管、數據供應商監管經驗中獲得相關信息。數字金融產品與現有的金融產品在一些關鍵方面仍存在不同，需要監管者調整現有的法規以及監管方式。 

    （二）避免“去風險化”導致的金融排斥 

    “去風險化”(De-Risking)在某種程度上與洗錢、恐怖主義融資和制裁的相關?！叭ワL險化”指金融機構由于擔心監管者采取執法行動，因而退出某些業務線的情況。比如網上貸款等業務通常需要更多資源來滿足銀行業法律和反洗錢法律的合規要求，許多金融機構避而遠之。在提倡金融包容性和避免監管執法的博弈中，金融機構需要作出權衡。一方面，面對監管壓力，金融機構不得不脫離高風險業務，包括放棄網上貸款和貨幣服務業務；另一方面，監管機構又敦促銀行不要把急需信貸幫助的弱勢消費者拒之于金融體系外。行動特別工作組和金融穩定理事會都曾對“去風險化”可能導致的金融排斥性表示擔心。二十國集團已要求世行就跨境匯款提供商的銀行賬戶銷戶情況進行研究，金融穩定理事會已同意開展相關檢查工作。 

    （三）更大范圍的金融消費者保護 

    被排除在金融體系之外的客戶是金融消費者保護的難題。數字普惠金融引發的監管問題還處于初級階段，這對標準制定機構單方面行動正構成挑戰。區別于傳統的金融機構， 在數字普惠金融中，金融服務提供商更樂于通過基本的客戶身份識別和驗證以及相關的客戶盡職調查（CDD）措施提供適當的客戶服務?；旧隙鄶悼蛻舯M調包括客戶身份識別、受益人識別、交易目的、商業模式、持續業務關系的審查和交易跟蹤有助于金融機構更好的認識他們的客戶，降低交易風險。與此同時，這也利于防止諸如欺詐、洗錢和恐怖融資之類的犯罪行為。隨著數字普惠金融的發展，更多的個人和機構正采用更加個性化的方式處理客戶數據的識別問題。 

    眾籌意味著數目眾多的個人或法人實體，繞過傳統的金融中介機構，借助手機和在線網絡平臺與借貸人取得聯系，快速聚集資金，借款成本低，成本快速流轉的同時帶來良好的回報。金融監管機構面臨的挑戰是要在鼓勵新型融資技術發展的同時， 保護投資者，加強消費者信心。從全球層面上看，盡管國際證監會組織開展了大規模的研究活動，但沒有一家標準制定機構發布眾籌指導文件。 

    （四）《白皮書》相關意見和建議 

按照2011 年GFPI《白皮書》的意見和建議，標準制定機構已經成立工作小組， 頒發了新的指引文件。一方面挖掘均衡性金融監管的潛力，在防范金融風險的同時控制監管成本，有助于平衡金融普惠性和金融穩定性，同時確保財務完整性；另一方面越來越多的原本排除在金融服務體系之外的家庭及小微企業被納入金融服務的范圍。 

    三.對我國數字普惠金融監管的啟示 

    一是提升數字普惠金融素養和意識。從政府到金融機構都應加大數字普惠金融知識的宣傳，逐步轉變農民、老年人等特殊群體的金融觀念，使其從內心真正理解并接受新的金融產品和工具給他們日常生活帶來的便利。同時，也要加強基層數字普惠金融服務提供者的業務培訓，提高其服務意識，探索并實施以多方共贏為目標的合作方式，調動各方積極性，推動數字普惠金融的可持續發展。 

    二是擴展數字金融服務基礎設施系統。普惠金融的首要任務是提高金融可獲得性。當前，數字技術快速發展， 并已經呈現出對擴大金融服務面的巨大作用。必須重視數字技術在金融服務中的應用，不斷豐富金融市場層次和產品。在有效管控風險的前提下，支持依靠數字技術推動普惠金融發展。推動金融機構與互聯網企業、電信運營商等開展高水平、深層次合作，創新服務模式、渠道和業務產品，借助數字技術和電信運營商等增強支付結算、資金融通等服務功能。加強支付體系和信用體系等金融基礎設施建設。建立健全現代化支付清算體系， 改善農村支付服務環境。通過數字技術和互聯網平臺建立能夠方便共享的信用信息平臺，建立數字化可傳輸的信用檔案，實現信用的數字化管理。同時加大對ICT 基礎設施的投入，提高網絡連接的質量和穩定性， 尤其要改善農村地區，特別是偏遠農村地區的網絡質量。 

    三是建立松緊適度的數字普惠金融監管體系。在我國數字普惠金融發展呈現出服務主體多元、服務覆蓋面較廣的形勢下， 對于基于互聯網的這些新模式，需要建立松緊適度的數字普惠金融監管體系。一方面加快制定行業準入標準，對進入對應行業的企業做合適的要求，即保證相關企業具有相應的風險控制及風險承受能力， 又不影響行業的活躍度及創新能力；另一方面建立完善的風險提示和披露機制，使得相關企業公開透明的運行，確保投資人的利益得到保護。四是培養吸收具有專業知識的監管人才，同時進行充分的調研，使得監管政策切實可行。 

    四是促進國際協調與合作。有效加強政策制定者、中央銀行、金融監管者和其他相關監管機構的合作。維持利益相關者（如政府、私人部門和組織團體）之間有關數字普惠金融的積極對話和合作。中國擔任G20 輪值主席國期間， 充分利用領導人峰會為引領、協調人渠道和財金渠道“雙軌機制”為支撐、部長級會議和工作組會議為輔助的架構，推動就數字普惠金融發展中面臨的實質性問題進行討論和研究。

責任編輯：張渝